Club per l’UNESCO di Udine

3 Maggio 2013 - Giornata dell'Unità d'Italia

L’UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA ITALIANA  DALLE RADICI AI       PROBLEMATICI INNESTI

1. Gli Stati preunitari italiani

La carta geografica politica disegnata per l’Italia dal Congresso di Vienna del 1815, dopo la definitiva sconfitta di Napoleone, comprendeva dieci Stati sotto il dominio pressoché generale dell’Austria, direttamente, come per il Lombardo-Veneto, territorio austriaco, o, indirettamente, in quanto  assegnati a principi imperiali degli Asburgo-Lorena, come per il Ducato di Parma, quello di Modena ed il Granducato  di Toscana od all’Austria legati  da accordi diplomatico-militari, come per lo Stato Pontificio ed il Regno di Napoli (dal 1819, delle Due Sicilie).

L’Austria presidiava inoltre, con contingenti militari, le cittadelle di Ferrara, Piacenza e Comacchio, posizioni strategiche  per poter intervenire, all’occorrenza, agevolmente in ogni altra parte della Penisola, nella certezza della debolezza interna e militare degli Stati italiani. L’unico Stato indipendente era il Regno di Sardegna.

2. L’amministrazione degli Stati preunitari italiani

La linea di condotta seguita dai sovrani  degli Stati preunitari italiani con la Restaurazione, fu abbastanza oculata nei confronti delle istituzioni napoleoniche, anche se, ovviamente, non fu uniforme.

La Restaurazione non poté far tornare indietro, se non temporaneamente, l’orologio della storia. Anche se vi furono cospicue eccezioni, in senso reazionario, come il Lombardo-Veneto, lo Stato Pontificio, che pure abolì una serie di privilegi e giurisdizioni baronali ed il Ducato di Modena e Reggio, gli altri Stati, benché restaurati, mantennero la legislazione napoleonica, come il Regno di Napoli, divenuto Regno delle Due Sicilie ed il Gran Ducato di Parma nel 1820 e, talora , gli stessi apparati amministrativi, necessari per il funzionamento delle nuove amministrazioni ed assunsero come modello di riferimento la cosiddetta “monarchia amministrativa” di derivazione francese, consistente in un sistema accentrato con una distribuzione di competenze  alla periferia attuata  mediante una vasta struttura amministrativa, talora adottando il Codice napoleonico.

Il principio dell’accentramento, pertanto, costituiva già un connotato degli Stati preunitari italiani, dato, del resto, il carattere assoluto delle loro monarchie con il divieto di concedere la Costituzione , garantito  e talora imposto dall’Austria, come per il Regno delle Due Sicilie. In quest’ultimo, in particolare, si ebbe una riorganizzazione amministrativa, finanziaria e legislativa  ad opera  del Primo Ministro  Luigi de’ Medici che, per essa, venne addirittura a contrasto  con il Principe di Canosa, Ministro di Polizia e capo della fazione ultraconservatrice.

Nel Granducato di Toscana non fu neanche necessario  riproporre la legislazione napoleonica perché quella “leopoldina”, già molto avanzata, rispondeva alle caratteristiche di moderazione  dell’assolutismo illuminato che ebbe, nei Ministri Vittorio Fossombroni e Neri Corsini, interpreti di notevoli capacità. Naturalmente anche nel Granducato di Toscana la tolleranza era relativa e non mancarono picchi di severa sorveglianza da parte della polizia.

L’amministrazione asburgica  del Lombardo-Veneto fu connotata  da autoritarismo , ma anche da efficienza. Pur se la legislazione napoleonica  fu  abrogata, ad eccezione del Codice commerciale, i Codici austriaci erano, tuttavia, abbastanza moderni. Non esistevano forme  di autonomia amministrativa dato che le Congregazioni Centrali, insediate a Milano ed a Venezia, avevano solo potere consultivo. Tuttavia era stato adottato  un sistema di differenziazione dei Comuni in varie classi, secondo gruppi di importanza con diverso regime giuridico^[1]. La censura  ed il controllo di polizia  erano, però, rigidissimi e la pressione tributaria era pesante, ma non bastarono  a soffocare la vitalità economica e culturale lombarda.

Tutti i governi preunitari , tranne quello del Granducato di Toscana, avevano adottato una politica protezionistica, con barriere e  tariffe doganali che limitavano le relazioni commerciali  tra gli Stati italiani, le prime perfino all’interno  di ogni Stato ed ovviamente rendevano problematiche le relazioni  con gli Stati europei. Tutto ciò impediva la formazione di un mercato interno italiano.

Nel 1848 si ebbe  una poderosa  svolta politica con la concessione di diverse Costituzioni da parte dei maggiori Stati italiani e cioè del Regno di Sardegna, del Granducato di Toscana, dello Stato Pontificio e del Regno delle Due Sicilie. Tali Costituzioni erano largamente ispirate a quelle francesi del 1814 e del 1830 ed a quella belga del 1831. Esse erano ottriate, cioè concesse ai sudditi con atto unilaterale del sovrano, ma non votate da un’assemblea costituente, erano brevi, tra loro simili, garantivano bensì i diritti fondamentali, ma il Re conservava insieme ai suoi ministri, il potere esecutivo, la sola Camera elettiva era quella “bassa” mentre il Senato era di nomina regia, come regie restavano le prerogative preminenti.

Fu, quello, l’apogeo dell’idea  federalista in Italia, ma essa dimostrò i propri limiti con la sconfitta del Regno di Sardegna nella 1^ Guerra d’Indipendenza, quando  i sovrani italiani, compreso il Papa, ritirando i loro contingenti militari che avevano inviato in appoggio al suddetto Regno, finirono  per far prevalere  i rispettivi interessi  su quello generale dell’Indipendenza  nazionale  e della costruzione di uno Stato nazionale federale.

L’idea unitaria di uno  Stato-Nazione unificato dalla monarchia sabauda fu appunto il “2° tempo” del Risorgimento italiano dal punto di vista politico e costituzionale. Da quelloamministrativo, come si è notato prima, rappresentò  la continuità, su base unitaria, del principio di accentramento derivato sia dalle precedenti monarchie assolute sia, per altro verso, dai principi della legislazione napoleonica e dal citato modello di monarchia amministrativa.^[2]

3.      L’unificazione amministrativa italiana: nascita e sviluppo^[3]

Quando parliamo di unificazione amministrativa  italiana non possiamo  non collegare tale processo con quello di formazione dell’Ordinamento amministrativo nazionale, come unico soggetto compreso in quello più vasto dell’Ordinamento giuridico italiano. Io direi che tale collegamento che postula l’esigenza, almeno, di non contraddittorietà di fondotra la prima, species ed il secondo, genus, dovrebbe essere sempre ben presente all’attenzione del Legislatore, dei giuristi e di chiunque si accosti a tale materia di studio.

Ciò non per un pregiudizio ideologico o dottrinario centralista, ma perché è la storia  che ce lo dice incontrovertibilmente.

L’Ordinamento amministrativo italiano  nacque,  per emanazione, dall’apparato  del Regno di Sardegna, con i limiti ideologici e censitari dello Stato liberale di allora, ripetendo sul terreno amministrativo quel processo di conquista ed annessione che aveva condotto all’unità politica del Regno.

Da un piccolo nucleo di circa 3.000 impiegati pubblici  ministeriali del 1861, su una popolazione di poco più di 25 milioni di abitanti, si passò agli 11.000 del 1876 ed ai 90.000 di fine “800, con un’incidenza pari a circa il 10% del P.I.L. a fronte  dei ben più consistenti  e costosi apparati amministrativi francesi ed inglesi.

Nella propria marcia di conquista del territorio nazionale l’amministrazione sabauda divenne e si formò come ordinamento nazionale  in modo dialettico, a volte contraddittorio e non solo come pura “sopraffazione” e sostituzione degli ordinamenti degli Stati preunitari. Poco del meccanico, unidirezionale rapporto centro-periferia dello Stato francese, ancor meno del militarismo etico di quello prussiano, nulla delle tradizioni amministrative imperiali di quello britannico.

Alla luce delle enormi difficoltà che il processo di unificazione amministrativa  italiana  dovette affrontare a causa del frastagliato e disomogeneo assetto socio-economico ed amministrativo dei precedenti Stati della Penisola, si può forse affermare che se mai vi fu Ordinamento che più di ogni altro in Europa esemplificò, nel suo progressivo sviluppo, quel carattere dialettico  che ispira la concezione di Hegel dello Stato come incarnazione  dello Spirito oggettivo nella suprema composizione dei conflitti tra i singoli e tra le famiglie (la cosiddetta società civile, espressione, appunto, mutuata da Hegel, non è quella  che comunemente si da ad intendere a scopo edificante, ma la mera società borghese con i suoi contrasti d’interesse armonizzati dallo Stato) fu quello del nuovo Stato nazionale italiano.

Eccone alcune essenziali e problematiche carenze alle sue origini:

1)    mancanza  di una magistratura unitaria e con ben  quattro Corti di Cassazione (unificate solo nel 1923);

2)    mancanza di un’unica struttura  nazionale per il credito, con ben sei Istituti parapubblici,  ereditati dai precedenti Stati, dotati della potestà di emissione di carta moneta (ridotti a tre con la riforma Giolitti del 1893 con persistenza, per il Banco di Napoli e per quello di Sicilia, del privilegio di battere moneta, malgrado  la successiva istituzione della Banca d’Italia, sullo sfondo di un localismo bancario estremamente fragile);

3)    mancanza di una legislazione civile e penale unitaria, atteso che restarono in vigore in varie parti del territorio nazionale i diversi Codici penali preunitari ed una molteplicità di norme regionali difficilmente armonizzabili in modo unitario;

4)    mancanza di un moderno sistema di reclutamento del personale  pubblico, che, in gran parte, anche dopo il 1861 veniva assunto per cooptazione, fino alla  Legge giolittiana sullo stato giuridico del 1908;

5)    mancanza di un unico sistema metrico;

6)    mancanza di un Catasto nazionale;

7)    mancanza di un sistema moderno e centralizzato di prelievo fiscale i cui primi conati furono, pare, opera del giovane Giolitti, allora funzionario  del Ministero  delle Finanze di Quintino Sella, tra il 1870 ed il 1873; basti pensare  che a Napoli e provincia  persisteva  la prassi di pagare le imposte allo Stato  accollandosi il mantenimento , nella propria abitazione, di un soldato del Re!

Né si creda che tale situazione fu, di fatto, risolta con le grandi e solenni  Leggi di unificazione  amministrativa del 1865.

In realtà, come si accennava prima  sulla peculiarità dialettica del processo di formazione  dell’Ordinamento italiano e, nella specie, di quello amministrativo, in esso il connotato napoleonico del centralismo uniforme Stato-Prefetti fu presente solo in parte ed in linea di principio. Lo fu senz’altro con l’atto primordiale dell’amministrazione piemontese, la riforma Cavour del 1853 che fondò la pubblica Amministrazione  sul modello belga e venne fatta propria dal nuovo Stato nazionale.

Secondo un importante autore in materia di organizzazioni amministrative, Roberto RUFFILLI, il modello di uniformità e di centralizzazione  incarnava l’”ésprit géometrique” della razionalità borghese  europea e della cultura risorgimentale ed era assolutamente preferibile, come affermato da Cavour nella discussione alla Camera del Regno di Sardegna sulla riforma amministrativa sabauda  del 1853, al precedente sistema organizzativo misto per segreterie  ed aziende , non più adatto alla monarchia costituzionale , che all’art. 67 del suo Statuto, affermava la responsabilità dei Ministri dinanzi al Re. Il Ministro doveva collocarsi al vertice di una piramide gerarchica nella quale il livello inferiore obbedisse ciecamente a quello superiore e tutti, secondo uno schema discendente, obbedissero  al livello supremo del Ministro. Un apparato di tal fatta era privo di autonomia e responsabilità suddivise ai vari livelli e non a caso  era ricondotto  secondo Cavour ad un meccanismo di “rotismi amministrativi”.

D’altra parte l’organizzazione dello Stato liberale sabaudo corrispondeva alla dottrina di Max Weber secondo la quale il centralismo uniforme e formale  dell’amministrazione pubblica, pur nel suo connotato autoritario, era consono alla perfetta realizzazione  della volontà dell’elettorato nel nuovo sistema  politico a base rappresentativa nel quale la legalità era l’assoluta osservanza  delle decisioni dei Ministri come rappresentanti  indiretti del Popolo.

A tal proposito, molti anni or sono, al corso di formazione per Dirigenti prefettizi, lessi un articolo di un sociologo americano,  John B. Thompson, in tema di rapporto tra il valore simbolico della comunicazione degli impiegati pubblici all’utenza attraverso non solo le parole, ma anche la gestualità, l’abbigliamento, il comportamento  in generale ed il grado in cui l’utenza stessa poteva riconoscere nell’impiegato che aveva davanti la classe politico-amministrativa eletta dal Popolo che tale impiegato doveva impersonare secondo uno standard conforme alle attese del Popolo elettore. Non v’è dunque anche nella sociologia delle organizzazioni di matrice anglosassone una traccia, che può giungere fino al conformismo assoluto,  di quella  simmetria  fiduciaria weberiana  tra il livello politico ed il sottostante livello amministrativo?

L’applicazione delle leggi piemontesi generò contrasti  nello stesso campo liberale e tra gli antichi seguaci  di Cavour, in quanto i liberali si erano formati sul modello delle libertà inglesi e dell’autogoverno locale ed avversavano l’accentramento amministrativo come lascito dell’eredità giacobina. Si deve ricordare, però, che Cavour, nel giugno 1860, tornato al potere dopo la caduta del Governo Rattazzi, nominò una Commissione presso il Consiglio di Stato che, dopo un sofferto iter,  varò i progetti Farini-Minghetti che aprivano  a forme avanzate  di autogoverno locale  per i Comuni e le Province  e si spingevano  a proporre l’istituzione delle Regioni sia pure intese come consorzi di Province e prive di organi elettivi.

Tali progetti, morto Cavour poco dopo la proclamazione del Regno d’Italia, il 17 marzo 1861 e mutato il clima politico, abortirono per la paura della tenuta del nuovo Stato dopo l’annessione del territorio meridionale e furono formalmente ritirati , il 3/1/1862, dal Presidente del Consiglio Bettino Ricasoli. Da quel momento l’autonomismo rimase patrimonio della riflessione scientifica e della Sinistra liberale, mentre la scelta accentratrice condusse in pochi anni alla costruzione dell’amministrazione statale.

Il nucleo fondante ed i vertici della p.A. restarono piemontesi fino alla fine dell’”800.

 Secondo le risultanze dell’inchiesta che  nel 1866 il Presidente del Consiglio, il toscano Bettino Ricasoli, affidò al Cavalier Antonio Binda , Capo Divisione del Ministero dell’Interno, funzionario dotato di rara autonomia di giudizio, sopravvivevano ereditati, tutti i mali antichi della pubblica amministrazione dalla mancanza totale di spirito d’iniziativa, alla strumentale, cieca obbedienza ai regolamenti per sottrarsi ad ogni possibile assunzione di responsabilità, alla tirannia dell’anzianità e della mediocrità, alla mancanza di zelo, allo scoraggiamento ed alla rilasciatezza diffusi in ogni ufficio. L’unica novità era il predominio assoluto dei <<piemontesi>>, da lui considerati quintessenza  di tutti i difetti <<burocratici>>. Il loro trasferimento nelle province periferiche non aveva portato i benefici auspicati di instaurazione dell’ordine , della disciplina e dell’uniformità amministrativa  e di linguaggio, ma, per lo più, pignoleria,  formalismo esasperanti e conformismo. Binda proponeva radicali riforme ed una composizione multiregionale del personale amministrativo dello Stato.

Va ricordato, comunque, che la classe dirigente  dell’ Italia post-unitaria , molto diversamente  da quella attuale, era di prim’ordine e figlia delle élites  post-risorgimentali, come di prim’ordine erano le classi politica, imprenditoriale ed agraria, legate da un “idem sentire”ai comuni  valori fondanti del nuovo Stato e dall’egemonia  borghese che lo caratterizzava. In particolare, la classe dirigente amministrativa statale eccelleva sia nei ruoli tecnico-amministrativi sia in quelli giuridico-amministrativi sia in quelli di controllo contabile.  A figure luminose come quelle dei Prefetti Amedeo Nasalli Rocca, parmense, Giacinto Scelsi, siciliano, Giuseppe Gadda, primo Prefetto di Roma capitale, solo per fare alcuni nomi, che percorsero tutti i gradi della carriera prefettizia  in moltissime province italiane e furono anche autori di approfonditi saggi amministrativi e statistici, va rivolta sempre la profonda e collettiva gratitudine  per il contributo pionieristico dato alla costruzione unitaria dello Stato e del suo apparato amministrativo. Sul versante concretamente amministrativo tali Prefetti della prima generazione, provenienti  tutti o quasi dalle file del patriottismo risorgimentale, furono capaci, il più delle volte, pur privi dei poteri di  piena rappresentanza della provincia e di controllo di tutte le sue amministrazioni statali, di cui disponevano, invece, i loro omologhi francesi, di imprimere alle province loro affidate  un impulso autonomo sollecitando le istituzioni locali e supplendo, se del caso, alla loro inerzia con un’opera intelligente e duttile di mediazione  tra il lontano Centro e le pressioni urgenti della collettività amministrata. Analogamente si comportarono i vertici delle altre Amministrazioni dello Stato.

Eminenti studiosi come Nico RANDERAAD^[4] hanno già da venti anni confermato come la particolarissima posizione del Prefetto postunitario nella complessità dei rapporti con i  diversi gruppi di pressione locali ed il cosiddetto “notabilato” locale, determinasse una diversità di applicazione  delle direttive  centrali, che talora poteva giungere perfino  alla loro disapplicazione, secondo il cennato carattere dialettico tra comunità locali, Provincia, Prefetto , Ministero e Governo che ha contraddistinto il lento e contraddittorio processo di integrazione al Centro delle domande  della periferia e di legittimazione politica del nuovo Stato unitario.

Anche sul versante della pubblica istruzione, in omaggio alla gentile correlatrice, Dirigente scolastica, si possono reperire esempi  di tale peculiarità del centralismo italiano, come nel fallimento del progetto del 1862 del Ministro dell’Istruzione Pubblica, lo scienziato Carlo Matteucci, volto all’accorpamento, sul modello tedesco, delle numerose Università italiane, preesistenti all’Unità, per ridurre il relativo carico di costi e problemi gestionali. Tale progetto fallì rapidamente per l’opposizione  di una notevole lobby parlamentare che opponeva  la necessità della persistenza della pluralità di medie, piccole ed anche piccolissime Università decentrate, al fine  di sostenere il circuito integratore della cultura universitaria diffusa nel territorio.

 Con la fondamentale  Legge del 20/3/1865 n, 2248 di unificazione amministrativa del Regno, si realizzò una vera e propria  codificazione del diritto pubblico con i suoi sei allegati: la Legge comunale e provinciale (all. A), la Legge di pubblica sicurezza (all. B) e di sanità pubblica (all. C), la Legge sul Consiglio di Stato (all. D) e sull’abolizione del contenzioso amministrativo (all. E) e la Legge sulle opere pubbliche (all. F) completate dalla Legge sull’Ordinamento Giudiziario, 6/12/1865, n.2626. L’amministrazione periferica, a parte il Prefetto di cui si è detto, che ne era il perno e presiedeva la Deputazione della Provincia, era articolata  nel  Comune, composto da un Consiglio comunale eletto dai cittadini (non esisteva il suffragio universale) e  proporzionato  alla popolazione, una Giunta municipale , un Segretario Comunale ed un ufficio amministrativo. Il Sindaco non era eletto , ma nominato con Regio Decreto tra i Consiglieri comunali e veniva scelto, su indicazione del Prefetto, dal Ministro dell’Interno. Altra articolazione periferica era la Provincia che possedeva un proprio  Consiglio elettivo anch’esso proporzionato alle dimensioni  demografiche  ed una Deputazione provinciale, presieduta dal Prefetto  e formata da membri eletti  dal Consiglio provinciale.

Il Prefetto, il Sottoprefetto e la Deputazione provinciale svolgevano una densa trama di controlli di merito e di legittimità, Cionondimeno la figura del Sindaco si andò sempre più delineando in senso politico, come ponte tra società e Stato, strettamente coadiuvato dal Segretario comunale,cui la L. 2248/1865 aveva conferito un ruolo eminente, al fine di definire, oltre a quello politico, l’indirizzo amministrativo.

La preoccupazione, della classe dirigente liberale, di tendenze centrifughe  lasciò aperti  problemi come quello  della riorganizzazione delle circoscrizioni, delle finanze locali e dell’elettività dei Sindaci.

Non è quindi casuale che, a partire dal pacchetto di proposte che caratterizzarono  la “rivoluzione parlamentare” del 1876   che portò  la Sinistra storica al Governo del Paese, vi fosse la richiesta di un maggior decentramento amministrativo, ma  la Sinistra storica, malgrado i tentativi di Giovanni Nicotera  a favore  dell’abolizione delle Sottoprefetture, dell’estensione del suffragio, che era su base censitaria e l’elettività dei Sindaci e dei Presidenti delle Deputazioni provinciali, lasciò sostanzialmente inalterato il quadro amministrativo che, anzi, in tal modo, rese più resistente al cambiamento.

Solo con l’avvento del governo del siciliano Francesco Crispi, il 29/7/1887, fu proposta ed approvata con  Legge del 12/2/1888, una riforma  dell’Ordinamento  dello Stato con la quale si affermò la totale  autonomia del Potere esecutivo da quello legislativo ,un maggior controllo  della classe politica  sugli apparati amministrativi dello Stato, fu proposta  ed approvata  una riforma  dell’Ordinamento locale  che concesse l’elettività dei Sindaci per i Comuni con più di 10.000 abitanti ed introdusse la Giunta ProvincialeAmministrativa  che rafforzava i controlli sul territorio  e rese l’azione dei Prefetti, che talora aveva peccato di personalismo, più subordinata al Governo centrale.

La riforma crispina  introduceva tre importanti novità  che sopperivano a tre corrispettive carenze  della Legge di unificazione amministrativa dekl 1865: la parificazione dell’elettorato amministrativo  a quello politico che risolveva il paradosso che uno stesso cittadino potesse votare  per la Camera dei Deputati , ma non per il proprio Consiglio comunale o provinciale e prevedeva l’elettività del Sindaco, da parte dei cittadini nonché, da parte dei Consiglieri provinciali e tra i Consiglieri stessi, del Capo della Deputazione provinciale che, pertanto, cessava di essere il Prefetto. In tal modo si venne incontro agli ambienti  demoprogressisti ponendosi fine ad una biasimata commistione tra organi dello Stato ed Enti locali  al vertice della Deputazione provinciale.

Altro  importante aspetto della “questione amministrativa” connesso all’unificazione amministrativa è stato quello della progressiva meridionalizzazione degli apparati amministrativi statali, di cui in diversi lavori ha approfonditamente trattato Sabino CASSESE, come nella sua “Questione amministrativa e questione meridionale”, sul quale per incoercibili esigenze di contrazione della parte storica del  mio  intervento, mi limiterò a ricordare che tale meridionalizzazione cominciò a verificarsi all’inizio del XX secolo in relazione alle diverse propensioni della piccola borghesia sul territorio nazionale, alle rispettive diverse tradizioni  socioculturali ed al netto divario economico-produttivo tra il Nord ed il Sud, per cui il suddetto ceto optò quasi esclusivamente al Nord per l’impresa ed al Sud per il posto fisso e pubblico in particolare. Tale situazione, ancora una volta di squilibrio, fu denunciata sia da Gramsci sia da Turati, nel 1920.

Il Fascismo frenò, con la riforma De Stefani del 1923, tale processo che portava ad una crescita eccessiva del personale amministrativo, come affermato dallo stesso Gramsci ne “La conquista fascista dello Stato”, pensando forse di poterne invertire il processo , ma non andò  a fondo nel contrasto del fenomeno stesso  per tema di creare una forte disoccupazione  dei ceti medi meridionali suscettibile di ridestare aspirazioni separatiste. La ricerca del posto pubblico da parte dei ceti medio-bassi del Sud favorì però l’amalgama geografico e  l’integrazione sociale anche se accrebbe l’inurbamento e tolse mano d’opera all’agricoltura.

  Il Fascismo,  comunque, provvide ad un’organica revisione, in senso ancor più accentrato,  degli Enti locali, con il Testo Unico Comuni e Province del 1934 nel quale i Sindaci furono sostituiti dai Podestà ed i Presidenti delle Province dai Presidi . Sul versante delle competenze interessanti l’economia e la produzione, però, il Fascismo realizzò un alleggerimento dello Stato con l’affermazione del cosiddetto Parastato e con il sistema delle partecipazioni statali.

Dopo la fine della seconda Guerra Mondiale, pur con l’avvento della Costituzione repubblicana, la struttura amministrativa dello Stato, resa  più autoritaria da parte del Fascismo, non subì particolari e significative modifiche, a parte il ripristino degli organi elettivi anche negli Enti locali e la Legge sul decentramento amministrativo del 1953, che non comportò effetti concreti di  grande rilievo, fino all’istituzione delle Regioni, Enti dotati di potestà legislativa esclusiva in specifiche materie o concorrente (cioè nell’ambito di leggi-quadro) in altre. Tale istituzione, su cui non ci si sofferma per il suo carattere politico-costituzionale  che trascende il mero ambito amministrativo di questo lavoro, era prevista dalla nuova Costituzione ed avvenne con i decreti delegati del 1970.

Ritengo  che il mantenimento della sola nervatura centrale e periferica dello Stato, negli anni del dopoguerra e fino all’istituzione delle Regioni, contribuì senz’altro al cosiddetto “Boom” economico italiano che difficilmente sarebbe potuto avvenire con i ben più gravosi oneri amministrativi e finanziari dell’avvio di una così profonda e macchinosa mutazione nell’Ordinamento costituzionale  della Repubblica, quale fu, appunto, l’istituzione delle Regioni in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Ciò, a maggior ragione se tale decollo economico nazionale decrebbe già rapidamente, a partire dalla cosiddetta“congiuntura” del 1963, con l’impennata del costo del lavoro dovuta alle rivendicazioni delle classi operaie che erano state eccessivamente sacrificate negli anni “50.

4. Le Riforme degli anni “90 e 2000 ed il definitivo tramonto dello Stato centralizzato.   

 Nel decennio dal 1990, si avviò una feconda stagione di riforme amministrative, a  partire dalla fondamentale Legge 8/6/1990, n. 142 sull’Ordinamento degli Enti locali, per le Regioni ordinarie e dall’altrettanto fondamentale, notissima Legge sul procedimento amministrativo del 7 agosto 1990, n. 241, che, in quanto costituisce riforma di importanza economico-sociale della Repubblica si applica in tutto il suo territorio, nel caso in cui le Regioni e le Province autonome non ne abbiano recepito i principi con loro leggi. Le “Leggi Bassanini”, poi, a partire dalla Legge-delega 15/3/1997, n. 59, definite riforme a Costituzione invariata, hanno avviato quel processo di capovolgimento del riparto di competenze tra Stato e Regioni, che poi è stato ancor più esplicitato ed esteso alla funzione legislativa dalla citata riforma del Titolo V,  per cui lo Stato da Ente a competenza generale è divenuto Ente a competenza residuale. Le “Leggi Bassanini”, indicate infatti le materie di competenza  dello Stato  e delle Amministrazioni nazionali o locali  operanti in regime di autonomia funzionale  o in altre situazioni specificamente previste dalla Legge di delega, hanno, appunto, stabilito che ogni altra  funzione amministrativa e ogni altro  compito  non espressamente mantenuto alla competenza dello Stato devono essere obbligatoriamente attribuiti (con i connessi beni e risorse) a quella delle Regioni o degli Enti locali minori.  La predetta Legge  59/1997 (artt. 1  e 4) delegava quindi il Governo  ad emanare uno o più Decreti legislativi  volti a conferire alle Regioni ed agli Enti locali , ai sensi degli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione, nell’osservanza del principio di sussidiarietà da essa previsto all’art 4, comma 3, lett. a), “tutti i compiti amministrativi  relativi alla cura degli interessi  e alla promozione dello sviluppo  delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni  e i compiti  amministrativi localizzabili nei rispettivi territori… esercitate  da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti  pubblici”. Sempre la Legge 59/1997  fissava i vincoli ed i criteri che il Legislatore delegato e cioè il Governo doveva seguire nell’attuazione del trasferimento di tali competenze (entro tre anni) con l’obbligo di indicare le funzioni ed i compiti da conferire alle Regioni anche ai fini dei rapporti tra esse e gli Enti locali ai sensi dell’art.3 della Legge 142/90 sopra citata che dispone, ai sensi dell'articolo 117, primo e secondo comma, e dell'articolo 118, primo comma, della Costituzione, l’organizzazione, da parte delle Regioni, dell'esercizio delle funzioni amministrative ferme restando le funzioni che attengano ad esigenze di carattere unitario, nei rispettivi territori a livello locale attraverso i comuni e le province, nel rispetto dei  princìpi stabiliti dalla stessa L.142/90 in ordine alle funzioni di tali ultimi Enti locali. Dispone, ancora, che le Leggi regionali identifichino nelle materie e nei casi previsti dall'articolo 117 della Costituzione gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territori nonché la disciplina della cooperazione dei comuni e delle province tra loro e con la regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile ed inoltre, il citato art. 3, prevede che con Legge regionale  siano determinati gli obiettivi generali della programmazione economico- sociale e territoriale con relativo  riparto  delle risorse destinate al finanziamento del programma di investimenti degli enti locali ed infine altre importanti forme di cooperazione e di partecipazione degli Enti locali alla pianificazione ed all’attuazione degli obbiettivi regionali.

Oltre al principio di sussidiarietà il Legislatore delegato dalla L 59/1997  doveva rispettare  i principi di completezza , efficienza ed economicità, cooperazione, responsabilità e unicità dell’amministrazione , omogeneità, adeguatezza, differenziazione nell’allocazione delle funzioni, copertura finanziaria e patrimoniale dei costi per l’esercizio delle funzioni amministrative , autonomia organizzativa e regolamentare nonché responsabilità degli Enti locali nell’esercizio dei compiti amministrativi ad essi conferiti.

La delega per il conferimento delle funzioni e dei compiti in parola fu attuata con il D.lgs. 31/3/1998, n. 112, che ha previsto, seppure in modo farraginoso, un efficace meccanismo per individuare concretamente e  specificamente le  funzioni da trasferire  o conferire alle Regioni ed agli Enti locali nonché le modalità di trasferimento dei correlati beni e risorse.

Le “Leggi Bassanini “, sopra tratteggiate per sommi capi, hanno avuto il merito di aver compiuto per la prima volta,  dalla Legge di unificazione amministrativa del 1865, uno sforzo coerente e coordinato  per ammodernare tutta  l’amministrazione italiana salvaguardandone allo stesso tempo, nella profonda novità dell’impianto delle competenze Stato-Enti locali, seppur, come si diceva, capovolto, anche l’unità attraverso la coerenza tra le diverse parti della riforma stessa.

La conseguenza della riforma Bassanini fu, però l’esigenza di un adeguato intervento di  supporto a livello costituzionale, al fine sia di  evitarne ogni possibile censura  di incompatibilità con il vigente quadro costituzionale nel caso fosse interpretato ed applicato in modo rigoroso e restrittivo sia di fare  acquisire alla suddetta riforma, di tale portata complessiva,   la necessaria stabilità.^[5]

Tale intervento sopraggiunse con La riforma del titolo V della parte II della vigente Costituzione varata nel 2001 che è, appunto, una costituzionalizzazione delle riforme amministrative iniziate in Italia negli anni ’90. Si riportano, di seguito ed a tal riguardo, ampi stralci che spesso si trovavano in un ordine diverso e da me collegati in un unico corsivo tra virgolette, dell’articolo di Stella MARCAZZANdel Collegio europeo di Bruges, intitolato “La riforma del Titolo V della Costituzione: il nuovo ruolo delle Regioni  nei rapporti con lo Stato e con l’Unione Europea” pubblicato su “Amministrazione in Cammino”, Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”. Le parole e le  parti non in corsivo sono dello scrivente.

<< Il Titolo V, parte Seconda, della nostra Costituzione è stato  [..]  oggetto di un ampio processo di riforma, avvenuto mediante l’approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001.

Tale modifica ha inciso in modo netto sui rapporti tra gli enti costitutivi della Repubblica e tra lo Stato, le Regioni e l’Unione europea; inoltre, ha modificato profondamente la ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni statuendo una sostanziale equiordinazione, nel quadro della Repubblica, tra Stato, Regioni ed Enti locali ed ha apportato alcuni importanti cambiamenti sotto il profilo fiscale.

           All’ente Regione, all’art.117, erano conferite funzioni legislative proprie,  oltre che, all’art.118, amministrative. Tuttavia, le materie in cui la potestà legislativa regionale aveva la possibilità di esplicarsi erano ritenute di scarso peso, mentre i controlli da parte statale, quali il sistema delle leggi quadro o il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione, erano tali da garantire la prevalenza delle scelte politiche centrali su quelle locali.

In sostanza, l’intero disegno del Titolo V della Costituzione apparve fin dal principio fortemente ambiguo e di difficile interpretazione, dal momento che le formulazioni vaghe in esso contenute  suscitarono  numerosi dubbi e permesso molteplici interpretazioni.

Si può dunque affermare che il «vecchio» Titolo V si prestasse ad una «doppia lettura»: da un lato, le norme costituzionali avrebbero potuto consentire alle Regioni di presentarsi come veri e propri enti di governo, in quanto dotate di autonomia politica da esercitare mediante leggi e atti generali di indirizzo; dall’altro, le relegavano al ruolo di enti di amministrazione, sottoposti in ciascuno degli ambiti di competenza alle leggi e alle direttive dello Stato.

Proprio sulla base di questi interrogativi e contraddizioni, già a partire dagli anni Ottanta, furono formulate proposte volte ad attribuire alle Regioni una maggior autonomia politica nell’ambito di una complessiva riforma costituzionale.

Tali sollecitazioni ed altre ancora furono analizzate dalle due Commissioni parlamentari per le riforme istituzionali, note come Prima e Seconda Bicamerale, istituite tra la metà degli anni ’80 e la metà degli anni ’90.

La Terza Bicamerale è stata caratterizzata dall’assegnazione di compiti più ampi di quelli attribuiti alle due precedenti, nonostante nella legge istitutiva non si parlasse più di un «progetto organico di revisione costituzionale» ma di «progetti di revisione della seconda parte della Costituzione», annacquandone in parte la portata innovativa.

Tuttavia, si può affermare che la legge n. 59/1997 (legge Bassanini), di cui sopra si è trattato, frutto dell’attività della Bicamerale, costituisca un vero e proprio punto di svolta per la ristrutturazione territoriale «a Costituzione invariata», quale quella imposta al legislatore.

Il progetto di revisione costituzionale elaborato dalla Bicamerale si prefiggeva espressamente di rivisitare anche l'intero sistema dei rapporti tra ordinamento interno e ordinamento europeo, dato che, rispetto all’agenda del dibattito sull’unificazione amministrativa della seconda metà dell’”800 e della prima del “900, nella seconda metà del XX secolo la relativa complessità problematica si è aggravata in considerazione delle implicazioni determinate dall’appartenenza dell’Italia ad un ordinamento sovranazionale, qual è quello europeo, disciplinato da un proprio diritto “interno” diverso da quello internazionale.  

Conformemente a quanto avvenuto in altri ordinamenti, pertanto, si cercò di sancire formalmente il processo di integrazione comunitaria - fondato, in via di interpretazione giurisprudenziale, soltanto sull'articolo 11 Cost. - attraverso un «Europa Artikle».

A questo fine si prevedeva la creazione di un Titolo VI, intitolato «partecipazione dell’Italia all’Unione europea», in cui l’articolo 114 avrebbe dovuto recitare «L’Italia partecipa, in condizione di parità con gli altri Stati e nel rispetto dei principi supremi dell’ordinamento e dei diritti inviolabili della persona umana, al processo di integrazione europea».

In questo modo si intendeva costituzionalizzare l'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, senza però trascurare l'esplicitazione dei cosiddetti contro-limiti alle limitazioni di sovranità.

Il Titolo VI e le previsioni dell’art. 114 sono tuttavia rimasti soltanto sulla carta, forse a causa della loro portata fin troppo innovativa.

Ciò non toglie che la Commissione Bicamerale abbia avuto il merito di indirizzare il dibattito su temi di estrema importanza,quali, ad esempio, le modalità di esplicazione delle funzioni statali in sede comunitaria nelle materie rientranti nella competenza esclusiva delle Regioni, la definizione di meccanismi procedurali idonei a far emergere la posizione e gli orientamenti regionali, la possibilità di rappresentanza unitaria delle Regioni al Consiglio dell'Unione Europea per le materie di loro competenza, il potere sostitutivo dello Stato, le competenze regionali riguardanti la stipulazione di accordi con Stati o enti substatali ed i frutti del suo lavoro hanno contribuito alla definizione delle nuove previsioni costituzionali contenute nel Titolo V.

Le previsioni contenute nel nuovo Titolo V, come modificato dalla legge n. 3 del 2001, costituiscono lo sviluppo dell'art. 5 Cost., rimasto immutato, secondo cui «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».

Con la modifica del Titolo V, la Costituzione del 1948 si è adeguata alla nuova realtà dell'ordinamento regionale, alla riforma degli enti locali realizzata nel decennio 1990-2000 ed al decentramento amministrativo.

La legge costituzionale del 2001 ridefinisce, all'insegna di una più marcata applicazione del principio di sussidiarietà, le competenze tra Stato e Regioni, ridisegnando il ruolo di queste ultime tanto a livello interno quanto sul piano internazionale.

La prima fondamentale modifica concerne la posizione di parità che viene attribuita agli enti territoriali minori e allo Stato come elementi costitutivi della Repubblica.

Rinnovando l’art. 114 Cost., l’art. 1 della legge 1/2003 omologa lo Stato ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni come elementi costitutivi e parificati della Repubblica. In virtù del nuovo disposto costituzionale di cui all'articolo 114, gli enti locali acquistano una legittimità originaria.

«La Repubblica - recita infatti l'articolo in esame - è costituita (e non più solo «si ripartisce») dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato» (l°comma); lo stesso articolo prosegue attribuendo a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni natura di enti autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni (2° comma); prevede, infine, uno status speciale per Roma, quale capitale della Repubblica (3° comma).

Viene abrogato l'articolo 115, che statuiva che «le Regioni sono costituite da enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione», anche se occorre precisare che si tratta di una abrogazione puramente formale.

Il disposto dell'ex articolo 115 è infatti ripreso dall'articolo 114, laddove si prevede che non più soltanto le Regioni ma anche i Comuni, le Città metropolitane e le Province sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

Vengono sostanzialmente confermate, invece, le disposizioni relative alla distinzione tra Regioni a statuto speciale, i cui statuti restano adottati con legge costituzionale (articolo 116) e Regioni a statuto ordinario.

La doppia denominazione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e Trentino Alto Adige/SüdTirol costituisce l’innovazione formale del nuovo art. 116. Quanto alla sostanza del precetto, il legislatore ha voluto sottolineare la «compatibilità» dei regimi speciali con le novità introdotte dalla riforma, a sostegno di una concezione di regionalismo differenziato.

Tuttavia, per evitare che tale regionalismo differenziato si trasformi in un regionalismo discriminatorio, si è prevista, attraverso due ulteriori disposizioni, la possibilità per le Regioni ordinarie di un’attribuzione di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia » nelle materie di legislazione concorrente e in poche altre (giudici di pace, istruzione, tutela dell'ambiente, ecosistema e beni culturali), attraverso un meccanismo piuttosto complesso che vede l’iniziativa della Regione interessata e il concorso degli enti locali.

È tuttavia da notare che gli ambiti di discrezionalità attribuiti alla Regione sono ancora una volta consentiti e allo stesso tempo circoscritti dalla legge dello Stato.

E’ dunque la legge dello Stato che determina l'ampiezza delle «ulteriori forme e condizioni di autonomia» consentite alle Regioni interessate.

Si dispone poi l'estensione automatica alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome delle disposizioni che prevedono forme di autonomia più ampia rispetto a quelle già loro attribuite, sino all'adeguamento dei rispettivi statuti: la norma ha qui una portata immediatamente efficace e non richiede né una legge di attuazione né alcun intervento delle Regioni interessate.

La nuova norma è volta ad attenuare la distinzione tra i due tipi di Regioni, sul presupposto che la disciplina specifica relativa alle Regioni a Statuto speciale fosse fortemente legata a fattori di carattere politico e geografico ormai superati dall'evoluzione storico-politica e costituzionale italiana.

Altra innovazione introdotta dalla riforma concerne l'autonomia finanziaria, che, riconosciuta in precedenza soltanto alle Regioni, nei limiti della legge statale, viene estesa anche a Comuni, Province e Città metropolitane. Essa viene intesa nell'accezione più completa, ovvero sia come autonomia finanziaria di entrata che di spesa (art. 119).

Ulteriori modifiche sono state apportate dall'articolo 118 - che attribuisce direttamente ai Comuni (e non più alle Regioni) funzioni amministrative proprie, oltre a quelle conferite da leggi statali o regionali - e dall'articolo 127 - che pone in essere un sistema di garanzie affinché tanto lo Stato quanto le Regioni non eccedano i limiti delle rispettive competenze costituzionalmente sancite.

Per quanto riguarda gli altri articoli del Titolo V, sono rimasti sostanzialmente invariati, sia formalmente che sostanzialmente, gli articoli 121 (che indica gli organi della Regione), 122 (che dispone in merito alla elezione degli organi regionali), 126 e 131 (che elenca le Regioni italiane).

Gli articoli 132 e 133 sono stati modificati soltanto formalmente, mentre hanno invece subito delle integrazioni gli articoli 120 e 123 e sono stati soppressi gli articoli 124, 125, 128, 129 e 130.

   .

Nell’ambito della riforma che ha investito il Titolo V, il nuovo art. 117 risulta uno degli articoli più innovativi sotto due diversi profili: in primo luogo, poiché detta le linee di base su cui dovranno articolarsi i futuri rapporti fra Stato, Regioni, Unione europea e Comunità internazionale; in secondo luogo, tale articolo contiene una nuova ripartizione di materie tra Stato e Regioni, elencando le materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato, di potestà concorrente Stato-Regioni e facendo riferimento alla competenza residuale regionale.

Con riferimento all’ordinamento comunitario e all’Unione europea si ricorda che

la legge cost. 3/2001 ha introdotto nella Costituzione italiana alcune norme in materia di relazioni con l’Unione europea e di rapporti tra diritto comunitario e diritto interno, ed altre, di cui si tacerà in questa sede per esigenze di contenimento ,relative ai rapporti con i Paesi terzi [ed al] diritto internazionale.

Le norme contenute nel nuovo Titolo V relativamente ai rapporti dello Stato e delle Regioni con l’ordinamento comunitario e con quello internazionale possono essere divise in tre gruppi, a seconda che configurino:

• limiti dell’esercizio della funzione legislativa, dello Stato e delle Regioni (art. 117, 1° comma);

• materie di competenza legislativa, statale o regionale (art. 117, 2° e 3° comma);

• disposizioni specifiche e puntuali, dedicate alla partecipazione delle Regioni alla formazione e all’attuazione del diritto comunitario e al loro «potere estero» (artt.117, 5° e 9° comma; 120, 2° comma)

Quel che qui importa evidenziare, anche perché significativamente inserito in una parte della Costituzione che riguarda la materia “interna” del riparto di competenze tra Stato e Regioni, è l’ingresso della normativa comunitaria  tra le fonti di legge, indicate dall’  art. 120 Cost., la cui mancata osservanza da parte delle Regioni e degli Enti locali giustifica il potere sostitutivo dello Stato. In particolare, si legge al secondo comma: «Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali e della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione».

Nel primo comma del nuovo articolo 117, si prevede la subordinazione della potestà legislativa di Stato e Regioni oltre che alla Costituzione, ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

L'intento del legislatore costituzionale è dunque di sancire la prevalenza della normativa internazionale e comunitaria sulla legislazione ordinaria statale e regionale, dal momento che l’ordinamento italiano ha accolto tali fonti internazionali ed europee come sovraordinate.

Per quanto riguarda i limiti derivanti dalla normativa comunitaria, essi hanno effettivamente operato anche prima della legge di riforma, trovando la loro base giuridica nell'articolo 11 della Costituzione. Si trattava comunque di una forzatura interpretativa dell'articolo citato.

Se tale lacuna costituzionale era inizialmente accettabile, dato che, come già ricordato, la nostra Costituzione ha visto la luce in un periodo storico in cui le relazioni internazionali non erano particolarmente intense e l'integrazione europea era soltanto un obiettivo da raggiungere, oggi appare di primaria importanza riconoscere a livello costituzionale il dovuto peso del contesto internazionale e dell'Unione Europea.

L'articolo 117 ha dunque risposto a questa esigenza con una formula che non lascia adito ad equivoci e che sottopone la potestà legislativa statale e regionale ai vincoli derivanti dai Trattati e dalla legislazione comunitaria.

 Di particolare rilievo, nel contesto della riforma, appaiono le previsioni del nuovo articolo 117 in materia di riparto delle competenze.

Il «vecchio» articolo 117, nella sua versione originaria, prevedeva che «la Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni»; seguiva poi l’elenco delle materie. Si trattava in particolare di materie quali: ordinamento dei propri uffici, polizia locale, fiere e mercati, assistenza sanitaria, istruzione professionale, musei, urbanistica, turismo e industria alberghiera, navigazione, porti lacuali, acque minerali e termali, cave e torbiere, caccia, pesca agricoltura e foreste, artigianato etc.  .

 La competenza legislativa residuale in tutte le materie non esplicitamente elencate apparteneva dunque allo Stato.

La nuova formulazione rovescia radicalmente il sistema precedente, procedendo ad una enumerazione tassativa delle specifiche e ben definite materie in cui lo Stato ha una potestà legislativa esclusiva.

Si tratta delle materie concernenti la politica estera e i rapporti internazionali dello Stato, i rapporti dello Stato con l'Unione Europea, la difesa e le forze armate, il diritto di asilo e la condizione giuridica dei cittadini non appartenenti all'Unione Europea, l'immigrazione, la sicurezza dello Stato, etc.  

   nonché delle materie in cui è previsto un potere normativo concorrente tra Stato e Regioni, stabilendo infine che «spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117, 4° comma)  La competenza legislativa residuale in tutte le materie non esplicitamente elencate apparteneva dunque allo Stato.

La nuova ripartizione delle materie comporta un mutamento di prospettiva di notevole importanza. Apparirebbe quindi fuori luogo una lettura minimalista della disposizione, che striderebbe oltremodo con lo spirito della riforma, intesa ad una revisione profonda degli schemi tramandati.

Una parte della dottrina ha espresso invece un timore del tutto opposto: un’eccessiva estensione della competenza legislativa residuale delle Regioni rischia di contemplare la completa assenza dello Stato e degli enti locali minori in materie importanti, quali l'industria, l'agricoltura e i trasporti – materie per l'appunto demandate alla competenza legislativa residuale delle Regioni. Le motivazioni di questi timori fanno riferimento al fatto che nell'ambito delle materie in argomento la Regione non deve, come per le materie di legislazione concorrente, muoversi entro il quadro definito dai principi fondamentali dettati dallo Stato, o comunque desumibili dalla legislazione statale (si ritiene anzi che essa possa giungere sino alla determinazione dei principi stessi, nella misura in cui ve ne sia la necessità). A ciò si aggiunge che, mentre nel caso della legislazione concorrente la riserva alla Regione impedisce allo Stato di porre una disciplina di dettaglio, nel caso della potestà legislativa residuale resta precluso qualsiasi intervento statale, né si ritiene che lo Stato disponga al riguardo di una potestà regolamentare (potestà che gli è attribuita solo in corrispondenza di una potestà esclusiva). Infine, nelle stesse materie, il potere di attribuire funzioni amministrative non spetta allo Stato ma alla Regione, con l'ovvia esclusione delle funzioni fondamentali degli enti locali (art. 117, 2° comma, lett. p).

C’è chi, come L. TORCHIA. (in La potestà legislativa residuale delle Regioni in Le Regioni, 2002, n. 2), sostiene al riguardo che la clausola di attribuzione residuale, non qualificando in alcun modo la potestà legislativa regionale nelle materie innominate, non consente né di concludere per una potestà esclusiva né concorrente in merito alle stesse, mentre sembra confermare il carattere tassativo degli elenchi contenuti nei commi 2 e 3 dell'art. 117.

 Sarebbe forse preferibile, anche per evitare che la Corte Costituzionale continui ad essere ingolfata dal contenzioso tra lo Stato contro le Regioni e Province Autonome e viceversa, con conseguente contributo alla paralisi istituzionale che non credo fosse l’obbiettivo della riforma del Titolo V, la previsione e predisposizione di efficaci meccanismi di collaborazione tra i diversi livelli di governo del territorio nazionale.

Il 5° comma dell’art. 117, ricalcando in parte il progetto messo a punto dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali (c.d. «Commissione D’Alema»), stabilisce che «Le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina la modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza».

La nuova disposizione crea un vero e proprio obbligo per lo Stato di prevedere forme di partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari, tanto diretta che indiretta.

Inoltre, tale previsione deve essere letta congiuntamente al 2° e 3° comma dell’art. 117, per cui allo Stato spetta potestà legislativa esclusiva riguardo ai «rapporti dello Stato con l’Unione europea» mentre alle Regioni spetta la potestà concorrente riguardo ai rapporti «con l’Unione europea delle Regioni».

Nel disciplinare i propri rapporti con l’Unione europea e nel dettare i principi relativi ai rapporti delle Regioni con le istituzioni comunitarie, il Parlamento deve rispettare il principio contenuto nel 1° comma dell’art. 117, ovvero il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e internazionale.^[6].

La riforma del Titolo V, resa effettiva tramite la legge costituzionale 3/2001, presentò subito aspetti di notevole complessità.

Per questo motivo e per il grande numero di disposizioni di natura programmatica,  per molte delle norme contenute nel nuovo titolo sono state e sono necessarie  leggi in grado di applicare quanto previsto a livello di Costituzione.

Proprio al fine di integrare e specificare il nuovo dettato costituzionale nei suoi punti di maggior difficoltà interpretativa  intervenne il ddl. «La Loggia», dal nome del Ministro proponente, intitolato all’«Adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» e definitivamente varato dal Consiglio dei Ministri il 14 giugno 2002. Il ddl. La Loggia fu convertito in legge il 5 giugno 2003 (l. 131/2003).

Deliberando il ddl. La Loggia, il Governo si era proposto un duplice obiettivo: 

• avviare il processo di adeguamento dell’ordinamento dei pubblici poteri alle norme costituzionali ritenute immediatamente operative;

• provvedere all’emanazione delle disposizioni di legge previste o anche solo suggerite dalla riforma come presupposto indispensabile per la sua attuazione.

Sotto il profilo dei rapporti tra Stato, Regioni e Unione europea la legge La Loggia apportò alcune importanti previsioni.

L’obiettivo della legge sotto questo profilo è triplice, ovvero:

• individuare i vincoli derivanti alle potestà legislative statali e regionali dal 1° comma dell’art. 117 della Costituzione;

• definire, in attuazione dell’art. 117, 5° comma quinto, la partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari;

 dettare, in attuazione dell’art. 117, 5° e 9° comma, le norme procedurali relative all’attuazione ed all’esecuzione degli accordi internazionali, nonché individuare i casi e le forme relative alla possibilità che le Regioni concludano accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato.

L’art 1 della legge La Loggia specifica dunque quali siano i vincoli alla potestà legislativa di Stato e Regioni.

L’art. 5 e l’art. 6 disciplinano la nuova «fase ascendente» delle Regioni, ovvero la loro partecipazione alle attività delle istituzioni europee e all’elaborazione delle politiche comunitarie e il nuovo potere delle Regioni di concludere e dare attuazione ad accordi ed intese di natura internazionale.

L’art. 8 disciplina invece le modalità con cui potrà esplicarsi il potere sostitutivo dello Stato.

 Per una valutazione generale del contenuto e della portata della legge La Loggia,  l’Autrice da cui ho tratto i riferimenti sulla Riforma del Titolo V in parola^[7]  concorda con chi afferma che «è difficile evitare l’impressione che più che di una legge che attui la rinnovata Costituzione per adeguare la legislazione ordinaria statale, in modo da consentire lo svolgimento del potere legislativo assegnato alle Regioni, si tratti di una legge che mira piuttosto a contenere quel ruolo sia attraverso una forte cornice di limiti, sia attraverso l’affermazione fino all’estremo limite della Costituzione del ruolo proprio dello Stato».

L’intera legge, dice, sembra infatti una delicata architettura di pesi e contrappesi, per cui contestualmente ad ogni apertura nei confronti di una maggior autonomia regionale è indicato un elemento restrittivo (ad esempio, la previa enunciazione del Governo di osservazioni e criteri o la necessaria presenza di una legge cornice statale che regolamenti a grandi linee la materia oggetto di accordo regionale) che limitano e comprimono tale autonomia.

Se da un lato  afferma che tale sistema è volto a bilanciare i poteri statali e quelli regionali, trovando apparenti forme di equilibrio, dall’altro l’Autrice si chiede se la legge la Loggia non sarà uno degli ennesimi dispositivi legislativi ad essere interpretato in senso centralistico e centralizzante da parte dello Stato, a discapito delle Regioni.>> (fine estratti dall’articolo di Stella Marcazzan).

Per sopperire alle problematiche di coinvolgimento di tutti i livelli di governo del territorio nazionale e cioè lo Stato ed i vari Enti locali maggiori e minori nella partecipazione alla formazione delle norme comunitarie ( “fase ascendente”) ed a quella della loro attuazione (“fase discendente”), lo Stato ,con la  Legge 9 marzo 1989 n. 86 (“Legge La Pergola”) cui subentrò la Legge 4/2/2005, n. 11, (“Legge Buttiglione”), introdusse le cosiddette “Leggi comunitarie” che disciplinavano annualmente tale processo nei due suddetti sensi direzionali. La Legge 24/12/2012, che ha abrogato quella dianzi citata, perché foriera di ritardi e di conseguenti procedure d’infrazione contro l’Italia,ha, tra l’altro, modificato le due anzidette fasi. L’art. 8 di essa  disciplina intanto le modalità attraverso le quali il Parlamento italiano effettua il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà nelle proposte di atti dell’Unione e che  l’intervento dei Parlamenti nazionali in tale contesto è una delle novità più significative introdotte dal Trattato di Lisbona, che ha trovato posto nel Protocollo n. 2 sui principi di sussidiarietà e proporzionalità. Nella fase ascendente  non è più prevista la partecipazione di  rappresentanti delle Autonomie nella delegazione italiana presso le istituzioni dell’Unione, e la sede principale in cui esse potranno fornire indirizzi al Governo rispetto alla formazione di atti UE che le riguardano diventa la sessione europea della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome. La nuova legge prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri dovrà convocarla almeno una volta ogni quattro mesi, mentre una sessione speciale si può svolgere surichiesta delle regioni e delle province autonome. Almeno due volte l’anno deve invece essere convocata la sessione europea della Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

 La legge di delegazione europea, che con la Legge europea (artt. 29 e 30) è uno dei due nuovi strumenti attuativi della normativa comunitaria  conterrà solo deleghe legislative e autorizzazioni all’attuazione in via regolamentare di direttive (e delle decisioni quadro adottate prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e per le quali risulti ancora necessaria un’attività di attuazione). La legge di delegazione europea dovrà essere presentata dal Governo alle Camere, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, entro il 28 febbraio di ogni anno. Nel caso in cui dovessero sorgere ulteriori esigenze di adempimento, entro il 31 luglio dello stesso anno e con le medesime modalità, potrà essere presentata una seconda legge di delegazione europea. La legge europea è invece destinata a contenere le disposizioni necessarie a dare attuazione ad altri atti UE e agli accordi internazionali conclusi dall’Unione, nonché le disposizioni necessarie a modificare o abrogare norme interne, quando ciò si renda necessario a seguito di una sentenza della Corte di giustizia o di una procedura di infrazione. Rimane, inoltre, la possibilità per il Governo di procedere all’attuazione al di fuori della legge di delegazione europea e dalla legge europea, quando ciò si rende necessario a fronte di atti normativi dell'Unione europea o di sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea ovvero dell'avvio di procedure d'infrazione nei confronti dell'Italia che comportano obblighi statali di adeguamento ed il termine per provvedervi risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge di delegazione europea o della legge europea relativa all'anno di riferimento. In tal caso, il Governo deve assumere le iniziative necessarie per favorire un tempestivo esame parlamentare dei provvedimenti di attuazione così adottati (art. 37).

Sempre rispetto alla fase discendente, sono da segnalare gli specifici obblighi di informazione circa l’attività della Corte di giustizia dell’Unione europea che riguarda direttamente l’Italia o che comunque ha conseguenze rilevanti per l’ordinamento italiano, nonché lo stato delle procedure di infrazione avviate nei confronti dell’Italia. Nello specifico, ogni tre mesi il Governo deve trasmettere al Parlamento, alla Corte dei conti, alle regioni e alle province autonome, di un elenco contenente l’indicazione delle sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea in giudizi in cui l’Italia sia parte o comunque con conseguenze rilevanti per l’ordinamento italiano, i rinvii pregiudiziali disposti da giudici italiani, le procedure d’infrazione pendenti nei confronti dell’Italia ed i procedimenti di indagine informale avviati dalla Commissione rispetto alla stessa (art. 14). Si è previsto inoltre l’obbligo del Governo di comunicare alle Camere le decisioni assunte dalla Commissione circa l’avvio di una procedura d’infrazione pendenti nei confronti dell’Italia, contestualmente alla ricezione della relativa notifica da parte della Commissione europea. Entro venti giorni da questa comunicazione, il Ministro con competenza prevalente deve trasmettere alle Camere una relazione sulle ragioni dell’adempimento, nonché illustrare le attività svolte o che si svolgeranno per la soluzione positiva della procedura (art. 15).^[8]

Il principio fondante del suesposto processo riformatore è stato dunque quello di sussidiarietà verticale, che, in generale, consiste nell’assegnazione delle funzioni ai diversi livelli territoriali di governo e cioè  ai Comuni, alle Province, alle Comunità Montane ed alle Regioni compatibilmente alle loro dimensioni territoriali , associative ed organizzative. Con la sussidiarietà verticale viene elevato a fondamentale canone di organizzazione il principio di concorrenza e, per l’allocazione delle funzioni, quello di efficienza, evitando eccessi di privatizzazione. ^[9]  Nel diritto italiano il principio di sussidiarietà compare espressamente, come si è detto prima, nel quadro di un organico decentramento di funzioni amministrative alle Regioni ed agli Enti Locali già avviato in precedenza con>>… la <<L.  59/1997 che affermava il principio diattribuzione ai Comuni, salvo il conferimento di funzioni (amministrative) agli Enti territoriali superiori per assicurare l’esercizio unitario sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (in sensi analoghi il vigente testo dell’art. 118 Cost.) ed affidava al legislatore statale la determinazione dei principi fondamentali di attribuzione delle funzioni, secondo gli stessi criteri, da parte delle regioni nelle materie di competenza concorrente. Adeguatezza della funzione significa idoneità organizzativa dell’Amministrazione ricevente anche associata con altri Enti secondo il principio di differenziazione delle caratteristiche degli Enti riceventi.

              L’art. 118 Cost. riformato con la L. Cost. n. 3 del 2001 ha superato, adottando per l’allocazione delle funzioni amministrative il canone della sussidiarietà, il precedente parallelismo funzioni legislative – funzioni amministrative ed ha aggiunto ad esso la differenziazione e l’adeguatezza. La dottrina aveva ritenuto che tale allocazione non implicasse interferenza sulle competenze legislative di cui all’art. 117. Cost.

              Con fondamentale sentenza, la n. 303 del 2003, la Corte Cost. ha ritenuto sussistente la suddetta interferenza nel caso in cui, per l’inadeguatezza di una Regione, funzioni amministrative applicative di norme in materia di competenza concorrente fossero avocate a sé dallo Stato in quanto tale avocazione ed il conseguente svolgimento di funzioni sarebbero stati incompatibili con il mantenimento, in subjecta materia, di una competenza legislativa della stessa Regione e pertanto in tale caso detta avocazione sarebbe dovuta essere disposta con legge dello Stato attraente anche la disciplina legislativa della materia. La successiva sentenza della Corte cost. n. 6 del 2004 ha chiarito che l’identico regime si applica anche in caso di materie soggette a riserva di legge esclusiva della Regione, ma in entrambe le fattispecie la deroga al riparto costituzionale delle funzioni tra Stato e Regione è legittima solo se supportata da una valutazione dell’interesse pubblico dello Stato all’avocazione, proporzionata, ragionevole dal punto di vista costituzionale e preceduta da un’intesa forte con la Regioneinteressata (sentenze Corte Cost. n. 6 e 27 del 2004) in mancanza della quale il procedimento di avocazione non si conclude. Con le citate sentenze non si è introdotta una nuova fattispecie di leggi “negoziate” ma si è procedimentalizzata l’avocazione delle competenze dalla Regione allo Stato in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ove se ne verifichino i presupposti, subordinatamente ad una condizione di efficacia: l’intesa con la Regione. La mancanza di tale intesa non invalida la legge statale “sussidiaria” ma la rende inoperante “in toto” se trattasi di norme in materia di competenza esclusiva della Regione e, per la parte esorbitante le disposizioni – quadro, se si tratta di norme in materia di competenza concorrente.

Per evitare di incorrere in un sostanziale difetto di giustiziabilità si è preferita una forte procedimentalizzazione con le suddette intese tra il Governo nazionale ed i governi regionali interessati ed è stato superato un precedente orientamento dottrinario e giurisprudenziale (sentenze Corte cost. n. 126 del 1996 e 408 del 1998) che aveva escluso che il negoziato politico potesse intercorrere tra gli Esecutivi e non con gli organi politici, i Consigli, che subiscono la perdita di competenze. Ciò perchè la valutazione dell’adeguatezza dell’Amministrazione ricevente comporta la necessità di acquisire elementi tecnico-scientifici e

finanziari, non sempre agevole da parte della Corte costituzionale mentre il procedimento sopra illustrato è più garantistico in ordine alla corretta applicazione dei tre principi citati in precedenza e, in caso di contenzioso davanti alla stessa Corte, offre un più saldo parametro di valutazione, quello dell’osservanza del principio di leale collaborazione (sentenza n. 233 del 2004) che inibisce ogni immotivato rifiuto o resistenza da parte della Regione.

              Del resto il modello federale tedesco ha funzionato bene perchè alla base ha il principio di leale cooperazione tra Stato Centrale e Länder>>, ma l’enorme mole del contenzioso costituzionale Stato-Regioni Province Autonome in Italia non mi pare sintomatico dell’esistenza di un sufficiente livello di applicazione di tale principio.

É in tale contesto nazionale così poco affidabile anche per  altre ragioni di scarsa coesione sociale vecchie e nuove, nel quale si è inserita una importata, discutibile, ma pesantissima crisi finanziario-economica che, ormai da tempo, si annunciano nuove riforme istituzionali. Si annunciano, ma non a seguito di proposte organiche e pertanto autorevoli  di quelli che dovrebbero essere i veri addetti ai lavori e cioè i Professori dei vari rami di  diritto pubblico che mi paiono del tutto defilati, forse in funzione di loro eventuali, redditizi, incarichi in Commissioni di nomina politica. Sembra che gli italiani, tutti, siano diventati, oltre che Commissari tecnici della Nazionale di calcio, anche Professori di diritto costituzionale e amministrativo. Grave è , però , quando tale assoluta leggerezza sia l’atteggiamento ormai generalizzato per la trattazione di  questioni delicatissime e complesse come quelle che riguardano la “macchina dello Stato”, ridotte esclusivamente a mere questioni contabili di ragioneria senza che nemmeno si immagini che è proprio sul versante contabile che si dimostrerà  l’assoluta inconsistenza giuspubblicistica dei “conati di riforma”^[10], del periodo più recente e di quello che, probabilmente, seguirà.

A tal riguardo va pur dato atto che l’elaborazione, ormai bisecolare del dibattito dottrinale sull’unificazione amministrativa, è approdata alla conclusione che il concetto di unità politico-amministrativa della Nazione è da tenere distinto - e non più condizionato - da quello di aprioristica uniformità della sua organizzazione amministrativa importato dalla Francia rivoluzionaria e napoleonica a garanzia dell’uguaglianza. Ciò anche a prescindere dalle critiche, talora eccessive, ingenerose e strumentali che periodicamente hanno investito il modello dello Stato centralizzato, modello cui si deve, malgrado le  marcate inadeguatezze e contraddizioni che ha assunto, direi principalmente, se non esclusivamente, in Italia, la sopravvivenza dell’unità politica e identitaria della stessa Nazione ed il suo primo e significativo decollo, pur nei difficilissimi frangenti postunitari. E tuttavia gli esiti del dibattito “filosofico” contemporaneo -- in particolare la “filosofia” del “pensiero debole” da cui mi si consenta di esprimere il mio profondo dissenso), con l’insistente  moda teoretica del “molteplice” e del “plurale”(contro il sapiente monito metodologico del grande filosofo medioevale Guglielmo d’Ockam:”Entia non sunt multiplicanda sine necessitate”), la moderna teoria della complessità, che trovano, comunque, riscontro nell’accentuata multiformità del reale che esse stesse hanno contribuito a creare -- giustificano, in parte, un adattamento del diritto in generale, cioè sia privato sia pubblico. A condizione che non si perdano, in questo sforzo di adattamento e di ricerca di una nuova, a questo punto sempre fluida e dinamica sintesi unitaria, la natura, il valore scientifico e perciò l’idoneità stessa del diritto non solo a rappresentare la realtà contingente delle relazioni umane private e pubbliche, ma soprattutto a governarla efficacemente,  secondo i suoi principi e canoni interpretativi tipici in un sistema di riferimenti, pur dottrinari e/o giurisprudenziali che siano, vincolato alla certezza della responsabilità dell’uomo, che, a pena di privarlo della sua naturale aspirazione alla giustizia, non può essere (molto spesso interessatamente) occultata da nuvole sociologiche e pertanto  definita o dispersa in modo arbitrario.

 In sede più propriamente amministrativa e rientrando nello specifico tema in trattazione, una interessante  voce critica, però, sono riuscito a trovarla in Gaetano PALOMBELLI, Avvocato, Dottore di ricerca in diritto pubblico e Responsabile dell’Unione Province Italiane   nella sua pubblicazione “L’evoluzione delle circoscrizioni provinciali dall’Unità d’Italia ad oggi” su internet che invito tutti a leggere. Al termine di  un approfondito excursus storico-giuridico sulle province, l’Autore afferma << La riforma costituzionale del 2001, benché coerente con l'evoluzione degli assetti amministrativi consolidatisi negli anni '90, presenta comunque molti limiti e incoerenze.

Innanzitutto essa è stata approvata con una maggioranza molto risicata e non con lo “spirito costituente” che dovrebbe essere alla base delle riforme costituzionali.

In secondo luogo, essa approfondisce il carattere autonomista e regionale della forma di

stato della Costituzione repubblicana del '48, ma non scioglie il nodo di una coerente

evoluzione del nostro ordinamento in senso federale, che è solo auspicata e non realizzata,

soprattutto perché non è riformato il sistema parlamentare con il superamento del

bicameralismo perfetto e l'istituzione del Senato federale.

L'ambiguità del modello adottato è evidente soprattutto nella diversa strutturazione del

rapporto con le Autonomie locali nelle Regioni ordinarie e nelle Regioni a statuto speciale.

Più in generale, la riforma del 2001 trascura il necessario rapporto tra l'amministrazione e il territorio e la necessità di legare il riordino delle istituzioni ad un profondo riordinodella

geografia delle istituzioni territoriali che, invece, dovrebbe rappresentare un punto

essenziale per avviare un profondo riordino delle istituzioni italiane e ad una

semplificazione dell'amministrazione.

L'esempio più evidente di questo limite è rappresentato dalla previsione delle Città

metropolitane come elementi costitutivi della Repubblica e la mancata previsione di una

norma che consenta di definire in modo chiaro il procedimento per l'istituzione delle Città

metropolitane e, contestualmente, le modalità per il riordino delle circoscrizioni provinciali.

Non a caso, negli anni successivi alla riforma si arriva ad un’ulteriore rottura della coerenza del disegno territoriale provinciale, conseguente al riconoscimento della competenza ordinamentale in materia di enti locali alle Regioni a statuto speciale, che porta la Regione autonoma della Sardegna ad istituire (nel 2001) le 4 nuove Province di Olbia-Tempio,

Ogliastra, Medio Campidano e Carbonia-Iglesias.

Le spinte localistiche per la nascita di nuove province porteranno il Parlamento nazionale ad istituire nel 2004 le 3 province di Monza e della Brianza, Fermo e Barletta-Andria-Trani, che faranno salire a 110 il numero delle circoscrizioni provinciali italiane, a cui

corrispondono 107 Province, una Regione a statuto speciale (Valle d'Aosta) e le 2 Province

autonome di Trento e Bolzano Quest’evoluzione più recente delle circoscrizioni provinciali è avvenuta al di fuori di un disegno coerente, non solo con l'assetto dei poteri derivante dal decentramento amministrativo, ma anche con il nuovo assetto costituzionale della forma di stato delineata dalla riforma del 2001.

Le lacune e le incoerenze della riforma costituzionale del 2001 hanno sicuramente inciso

sulla sua mancata attuazione. Per diversi anni si è discusso di ulteriori riforme della seconda parte della Costituzione e, solo, nel 2009, si è arrivati all'approvazione della legge delega sul federalismo fiscale, che prevede l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, in assenza di un riordino delle funzioni e dell'organizzazione degli enti territoriali.

Una proposta per il riassetto delle Province

Da questo rapido excursus storico emerge come la Provincia, pur essendo presente nella

storia istituzionale del Paese di questi 150 anni, ha faticato a ritagliarsi una propria identità istituzionale definita, essendo compressa tra le spinte localistiche dei Comuni e la volontà centralizzatrice dello Stato e, poi, delle Regioni.

I Comuni, infatti, vengono prima dello Stato unitario e, anche quando hanno perso la loro

autonomia, sono restati i primi destinatari delle domande sociali emergenti. Lo Stato, anche

se di origine molto più recente, dopo l’unificazione assume centralità in quanto luogo della

sovranità da cui dipendono tutti gli altri poteri.

In questo contesto le Province non hanno trovato molto spazio e si sono configurate come

enti intermedi tra lo Stato e i Comuni e come sedi di decentramento dell’amministrazione

statale che, attraverso la figura del Prefetto, controllava la molteplicità dei poteri locali,

pubblici e privati.

Il ruolo di intermediazione della Provincia viene indebolito dalla nascita delle Regioni e

dalla mancata definizione di un chiaro rapporto tra lo Stato, le Regioni e le Autonomie

locali, soprattutto in relazione al governo del sistema complessivo degli enti territoriali51.

I principi di autonomia e decentramento della Costituzione repubblicana, la Carta europea

delle autonomie locali del 1989, la riforma delle autonomie locali del 1990 e la riforma del

titolo V, parte II, della Costituzione del 2001, hanno posto le premesse per la valorizzazione

delle Province come enti territoriali autonomi, istituzioni esponenziali delle comunità

provinciali per la cura degli interessi legati all’esercizio delle funzioni di area vasta.

Il coerente svolgimento di queste premesse dovrebbe essere quello del riordino di tutta

l’amministrazione pubblica intorno ai Comuni, le Province e le Città metropolitane, in

attuazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione secondo quanto

previsto dall’art. 118 della Costituzione.

Una riorganizzazione degli enti di area vasta razionale, realmente rispondente alle esigenze

dei cittadini e delle comunità che su questi territori insistono, imporrebbe di considerare

insieme le istituzioni, la dimensione territoriale, l'organizzazione, le funzioni, le risorse

finanziarie.

Questa prospettiva è stata presa in considerazione dalla recente ricerca condotta dal

CERTeT Bocconi sulle Province 52, dalla quale emerge chiaramente la necessità di un

riordino delle amministrazioni provinciali che risponda alle esigenze di funzionalità legate

all'attuazione del federalismo fiscale e all'adozione del criterio dei fabbisogni standard nel

finanziamento delle funzioni. Le Province dovrebbero concentrare le loro energie sulle

funzioni fondamentali e migliorare le “performances” delle loro strutture per utilizzare al

meglio le sempre minori risorse finanziarie disponibili.

Dalla ricerca emerge altrettanto chiaramente che l'abolizione delle Province o il loro svuotamento con il trasferimento delle funzioni di area vasta ai Comuni e alle Regioni nonavrebbe l'effetto di ridurre la spesa pubblica, ma comporterebbe invece dei costi superiori a

quelli esistenti.

Come ultima indicazione, la ricerca mostra che un effettivo impatto di riduzione della spesa

pubblica e di migliore utilizzo delle risorse esistenti potrebbe derivare da un processo di

razionalizzazione delle dimensioni delle circoscrizioni provinciali attraverso l'accorpamento delle Province più piccole .

Migliaia

Le conclusioni dello studio sono sintetizzabili in due grafici (pag. 27 e 60) La spesa media per abitante è inversamente legata alla dimensione demografica delle province, con un calo prima accelerato e poi via via meno accentuato e più lineare. Viceversa, l’autonomia finanziaria delle province cresce con la dimensione demografica: anche in questo caso l’andamento della curva che approssima il fenomeno, prima cresce rapidamente per poi tendere a divenire lineare.

Il punto nel quale le curve cambiano ritmo di cambiamento è lo stesso e si colloca intorno ai 350.000 abitanti. Questa dimensione può essere assunta come riferimento per unaaggregazione degli attuali confini. Relazione tra spesa per abitante e dimensione delle province Relazione tra percentuale delle entrate proprie e dimensione delle province.

Si può così dimostrare come la lettura del dato economico della sostenibilità dei

bilanci provinciali non basti per definire una dimensione adeguata delle circoscrizioni

provinciali e che invece occorre individuare indici demografici, geografici ed economici che tengano conto delle peculiarità storiche e territoriali di ogni regione.

Questo processo potrebbe essere aiutato se fossero istituite finalmente le Città

metropolitane, la cui nascita è prevista da oltre 20 anni. Le Città metropolitane potrebbero

essere istituite rapidamente attraverso una legge ordinaria senza i vincoli dell’art. 133 della Costituzione: il Parlamento potrebbe dare una risposta rapida di innovazione istituzionale in pochi mesi, con leggi ad hoc istitutive delle Città metropolitane che tengano conto delle peculiarità dei territori e superino le norme sulle aree metropolitane che non sono mai state attuate

.

E' evidente che per l'area metropolitana di Roma il percorso di istituzione della Città

metropolitana dovrebbe essere incrociato con le peculiarità della disciplina speciale di Roma capitale della Repubblica.

Conclusioni

Nell’attuale legislatura, invece di portare a termine un disegno di riordino delle istituzioni

territoriali e della pubblica amministrazione coerente con i principi e le disposizioni della

Costituzione secondo le linee avviate dalla legge delega sul federalismo fiscale e dalla Carta delle autonomie locali, è ripreso in modo veemente il dibattito sull’abolizione delle

Province, avviato a seguito della nascita delle Regioni e continuato, con alti e bassi, fino

alla paradossale situazione attuale.

Da un lato, le Province si sono in questi anni rafforzate come enti di governo territoriale che esercitano importanti funzioni di area vasta, come la programmazione e la pianificazioneterritoriale, la viabilità e i trasporti, l’edilizia scolastica, le politiche dell’istruzione e della formazione professionale, i servizi per il lavoro, la gestione e la tutela dell’ambiente, che richiedono il riconoscimento di risorse autonome nel quadro del federalismo fiscale.

Dall’altro lato, molte forze politiche56, anche a partire dalle esigenze di riduzione della

spesa pubblica derivanti dai piani di austerità concordati a livello europeo, propongon        

l’abolizione delle Province o la loro trasformazione in enti di secondo grado per l’esercizio

di funzioni che i Comuni non possono svolgere singolarmente.

La scelta di svuotamento delle Province e di trasformazione in enti di secondo grado, da

ultimo compiuta dal Governo Monti, presenta diversi incoerenze e rischi. E' molto

probabile che il trasferimento delle funzioni svolte oggi dalla Province ai Comuni o alla

Regione possa portare, non a risparmi, ma ad aumenti consistenti di spesa pubblica, anche

perché non si avvia il necessario riordino contestuale dell'amministrazione statale e

dell'amministrazione regionale nel territorio.

Scelte di questa portata presentano diversi problemi di costituzionalità  e non possono

essere fatte per via ordinaria. Esse presuppongono una riscrittura del titolo V, parte II, della Costituzione che potrebbero essere inserite in una riforma costituzionale complessiva della forma di stato repubblicana in senso compiutamente federale, attraverso l'istituzione del Senato federale e l’assegnazione alle Regioni di un più definito ruolo di coordinamento

delle autonomie locali.

Le ricerche più recenti citate nel paragrafo precedente, coordinate dall’Università Bocconi e dal Coordinamento degli uffici di statistica delle Province italiane, mostrano chiaramente, invece, che c’è un’alternativa rispetto alla prospettiva di abolizione – svuotamento delle Province.

L’evoluzione dei territori provinciali dal 1861 ad oggi mostra chiaramente come i fenomeni

di urbanizzazione che caratterizzano alcune importanti aree del Paese dovrebbero spingere il Parlamento a dare finalmente attuazione alla previsione dell’art. 114 della Costituzione,

attraverso l’istituzione delle Città metropolitane, come enti di area vasta per il governo

integrato delle aree metropolitane nel quale fondere la capacità e le competenze dei Comuni capoluogo e delle Province.

L’analisi della spesa attuale delle Province per funzioni e i dati sulla capacità fiscale e sulla capacità di spesa procapite delle Province italiane dovrebbero spingere a perseguire

strategie di miglioramento dell’efficienza e di concentrazione dell’attività su alcune funzioni fondamentali e, allo stesso tempo, portare ad una profonda revisione delle circoscrizioni provinciali che consenta ad ogni Provincia di avere una dimensione adeguata per l’esercizio delle funzioni di area vasta di carattere provinciale.

E’ evidente che tale prospettiva imporrebbe al legislatore di affrontare finalmente il tema

delle circoscrizioni territoriali a partire dalle circoscrizioni provinciali, per adeguare la

“geografia amministrativa” all’evoluzione della “geografia fisica”.

Ciò potrebbe avvenire per via ordinaria, in modo più rapido, attraverso una legge delega che individui un percorso di dimensionamento delle circoscrizioni provinciali e metropolitane, a partire da un accordo tra tutti gli attori interessati da raggiungere in Conferenza unificata; oppure, attraverso una mirata riforma dell’art. 133 della Costituzione che affronti e superi le lacune e le incoerenze della riforma costituzionale del 2001 nel rapporto tra amministrazione e territorio provinciali che consenta ad ogni Provincia di avere una dimensione adeguata per l’esercizio delle funzioni di area vasta di carattere provinciale.

L’Unione delle Province d’Italia ha elaborato una proposta di legge delega in tale direzione: cfr. il sito UPI

all’indirizzo http://www.upinet.it/docs/contenuti/2012/02/delega_riordinoareavasta_7febbraio2012.pdf. La necessità di un intervento di modifica costituzionale è stata evidenziata dalla Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati, che ha ripreso l’esame dei disegni di legge costituzionale che riguardano le Province (AC Proposta di legge C. 1242, presentata il 4 giugno 2008 - abbinata con C.4439, C. 4493, C. 4499, C. 4506, C. 4682: cfr. i Dossier di documentazione all’indirizzo http://www.camera.it/126?PDL=1242&leg=16&tab=6).

L’attuazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione nel

dimensionamento del governo di area vasta può essere il motore del riordino di tutta

l’amministrazione italiana nel quadro della forma di stato autonomista e regionale oggi

vigente, poiché può portare ad una riforma dell’amministrazione statale periferica e ad un

profondo riordino delle strutture e degli enti che esercitano funzioni che potrebbero essere

allocate tranquillamente in ambito provinciale o metropolitano.

Allo stesso tempo può rappresentare il momento iniziale di un percorso più complessivo di

riorganizzazione della maglia amministrativa territoriale a livello comunale e regionale.

Circoscrizioni provinciali più ampie consentirebbero alle Regioni di disegnare e

programmare in modo più compiuto e robusto le forme dell’associazionismo comunale o, in

alternativa, di avviare processi di fusione dei Comuni; allo stesso tempo consentirebbero al

Parlamento di ridisegnare la mappa delle Regioni italiane che deriva dall’elenco dell’art.

131 della Costituzione, superando le evidenti incongruenze.>>.^[11]

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